Агломерації за своєю просторовою сутністю – субрегіональні території, що є частинами «класичних» адміністративних регіонів (областей в Україні, воєводств у Польщі), хоча можуть включати і частини територій кількох регіонів. Разом з тим вони поєднують кілька територій муніципалітетів – тобто є певним містком між регіональним та локальним рівнями планування.

Наразі Законом України «Про засади державної регіональної політики» передбачено запровадження функціональних типів територій на рівні цілісних територіальних громад – і одним з таких типів може бути приналежність до агломерації. Тут варто згадати два такі елементи, які варто запозичити і нам з Польського досвіду – формування просторово-функціональних моделей, які дають просторовий вимір стратегічно важливим напрямкам розвитку відповідної території, і територій стратегічного втручання, які визначають локалізацію стратегічних інтервенцій.

Такий підхід загалом відповідає практиці розробки інтегрованих стратегій, яка визначається вимогами ЄС для залучення функціональними територіями так званих інтегрованих територіальних інвестицій – муніципалітети в їх рамках мають розробити спільну стратегію з обов’язковим просторовим виміром і визначити пріоритетні проєкти з їх локалізацією.

На реалізацію таких стратегій ЄС зобов’язує країни, члени ЄС, виділяти 8% коштів в рамках поточного програмного циклу 2021-2027, отриманих кожною з них з Європейського фонду регіонального розвитку. Важливо при цьому зазначити, що просторовий компонент таких стратегій має значно менший рівень деталізації, ніж більшість документів просторового планування, прийнятих в Україні – тобто мова йде саме про стратегічний вимір, але покладений на конкретну територію.

Чинні стратегії розвитку регіонів (областей) України, розраховані до 2027 року, практично не містять просторових матеріалів, лише посилаючись на містобудівну документацію регіонального рівня – схеми планування територій областей, найновіша з яких була затверджена ще у 2021 році. І тут з’являється правова колізія щодо підпорядкованості документів просторового та стратегічного планування.

Законом України «Про засади державної регіональної політики» чітко вказано, що «Документи стратегічного планування і реалізації державної регіональної політики повинні узгоджуватися з відповідною містобудівною документацією» (частина 4 статті 7) – що чітко вказує на першозначимість саме схем планування територій областей. В той же час як у Польщі наслідком схожих дискусій стало чітке розуміння, що просторове планування – це інструмент реалізації регіональної політики, а не навпаки.

Натомість Україна вже має гарний приклад розробки інтегрованої стратегії, де поряд з стратегічним плануванням субрегіону є просторовий вимір – це Стратегія Львівської агломерації до 2027 року, розроблена у 2023 році за підтримки Ради Європи та із залученням польських експертів. Документ містить понад 10 графічних схем, з досить детальною прив’язкою до територій і може слугувати як основа для визначення тих самих територій стратегічного втручання та розміщення проєктів публічних інвестицій міжмуніципального рівня. До речі, локалізація таких проєктів на регіональних схемах – ще один гарний польський приклад, вартий запозичення.

 

Проекція на територію: від просторової стратегії – до містобудівної документації

Досвід Стратегії Львівської агломерації свідчить, що на субрегіональному рівні просторовий вимір вже не є предметом дискусій – а цілком природня невід’ємна складова, коли мова йде про забудовані суміжні території, спільний ринок праці та споживання і, звісно, єдину екосистему та інженерні комунікації. І це формує виклик для узгодження просторового планування вже на місцевому рівні – коли мова йде про землекористування, забудову, інфраструктуру.

Для субрегіонального рівня передбачено вже досить давно містобудівну документацію, яка може бути відповідником стратегії агломерації: «За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів)» – частина 2 статті 13 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

 

 

«Важливо, щоб громади Львівської агломерації узгоджено планували свій територіальний розвиток, бо у них є багато спільних інтересів. Потрібно цей процес налагодити зараз, коли йде підготовка комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад. Тому ми в рамках профільного комітету агломерації будемо обговорювати питання, де інтереси перетинаються», – зазначив Богдан Стахів, Перший заступник Куликівського селищного голови.

Запровадження комплексних планів у 2020 році мало стати наступним етапом децентралізації, коли громади отримали можливість розпоряджатися земельними ресурсами і за межами населених пунктів (з 2021 року) – а водночас і відповідальність за комплексний розвиток територій громад, що часом поєднують десятки сіл та селищ. Революційним у цій реформі місцевої містобудівної документації став компонент цифровізації: запровадження геопросторових даних по суті перетворює містобудівну документацію на цифрову модель території – міста, села, громади.

Реформа справді є складною, і хоча нормативна база була розроблена ще у 2021 році – наразі лише одиниці громад розробили та затвердили комплексні плани, хоча в багатьох громадах процес розробки зрушив. Тож підходить час, коли питання узгодження просторових рішень як між сусідніми громадами, так і в рамках агломерацій переходить у практичну площу – і потрібен відповідний правовий механізм.

Одним з ключових у спільному плануванні є питання синхронізації даних – тобто формування єдиної екосистеми даних в межах всієї території агломерації. Збір вихідних даних є одним з найбільш тривалих і витратних етапів розробки будь-яких планувальних документів, особливо коли мова про просторове планування. Нормативна база вимог до розробки комплексних планів громад включає вимоги до структури бази геопросторових даних (наказ Мінінфраструктури від 22.02.2022 № 56) і дає досить вичерпний перелік об’єктів на рівні громади.

У 2022 році при змінах до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» було запроваджено вимогу розробки містобудівної документації у вигляді стандартизованих баз геопросторових даних і для регіонального рівня містобудівної документації – однак таких вимог, як для місцевого рівня (наказ №56) поки не затверджено. Хоча чимало схем територій областей вже розроблялося у цифровому форматі – однак без єдиних вимог до системи геоданих, тож просто зібрати з них територію країни неможливо.

 

З чого почати? Дані, карти – та просторова політика

Така неврегульованість з одного боку створює правовий вакуум – однак з іншого дає можливості для експериментів, насамперед щодо визначення доцільного обсягу даних, що потрібно зібрати всім громадам агломерації для спільного просторового планування – спираючись на вимоги наказу №56 для комплексних планів, аби використати вже при їх розробленні.

 

 

Воркшоп з просторового планування, що відбувся нещодавно у Львові, організований Асоціацією «Львівська агломерація» за підтримки Ради Європи, засвідчив – цілком ймовірно, що це практично повний обсяг даних відповідно до вимог до комплексних планів – в частині переліку об’єктів. Що ж до власне даних про них – то це може стати гарним прикладом узгодженої муніципальної статистики з геоприв’язкою до території, адже аналізувати їх за звичними табличками та графіками вкрай неефективно.

Головним викликом тут є фрагментоване управління цифровими даними – при підготовці комплексного плану залучаються органи архітектури, земельні підрозділи, комунальні підприємства, дані реєстрів та зовнішні виконавці, але відповідальність за цифрову складову процесу часто не визначена. Після завершення документації створена картографічна основа та база геоданих ризикують залишитися одноразовим проєктним результатом замість постійно діючого цифрового активу громади.

Основа геопросторових даних – власне, картографічна основа; її відсутність часто стає перешкодою для громад при розробленні комплексних планів. Вимогою для них є масштаб 1:10 000, однак нещодавно Держгеокадастром було завершено створення єдиної картографічної основи на всю територію країни в масштабі 1:50 000 – що цілком достатньо для схем планування територій областей, їх частин, а також може бути використано як прекартографія для комплексних планів – аби збір вихідних даних здійснювався вже у геопросторовому форматі.

Чинні будівельні норми щодо містобудівної документації на регіональному рівні (ДБН Б.1.1-13:2021) містять вимоги масштабу картографії для схем планування територій районів 1:25 000 – 1:50 000, тож існуючої загальнодержавної картографічної основи цілком достатньо. Втім, деякі громади вже мають або розробляють картоснову у масштабі 1:10 000 – навіть в умовах воєнного стану і у прифронтових регіонах.

Водночас, недоліком є те, що чинні нормативні документи визначають загальні вимоги до топографо-геодезичної і картографічної діяльності, однак не формують єдиного профілю цифрових даних саме для потреб комплексного просторового планування. Як наслідок, громади та виконавці по-різному визначають склад шарів, структуру баз геоданих, атрибутивну інформацію, формати передачі та правила подальшого оновлення.

Поєднавши цифрові дані та картооснову, можна перейти від розуміння містобудівної документації як вузькоспеціалізованого документа регулювання будівельної діяльності та землекористування до цифрової моделі території (цифрового двійника – Digital Twin). Базовий принцип такої моделі: «зібрати один раз – використовувати багаторазово». Це дозволяє поступово перейти від статичного документа до постійно діючої цифрової моделі території: геопросторові дані → цифрова модель → управлінські рішення → розвиток громади.

Міжмуніципальний рівень: наступним кроком має стати координація територій, що фактично функціонують як єдині системи незалежно від адміністративних меж. Для агломерацій це насамперед транспорт, інженерна інфраструктура, природні території, трудові зв’язки та інвестиційні процеси. Тут вже зараз є технологічні можливості моделювання процесів із застосуванням великих даних, а часом і штучного інтелекту.

І врешті спільна просторова політика агломерації – єдині підходи та принципи у різних сферах. Просторова політика бо ж urban policy є певним міжнародним стандартом, і чимало країн, особливо в умовах трансформацій мають затверджені на рівні держави документи National urban policy. Наприклад, Польща затвердила такий документ при інтеграції до ЄС в рамках ревіталізації громад та використання структурних фондів ЄС.

Втім, просторова політика може визначатися і на місцевому та регіональному рівнях – і це є тим самим місточком між стратегічним та просторовим плануванням, що має бути закладено саме в стратегію розвитку території. Наприклад, у Стратегії Варшави це такі питання як принципи охорони навколишнього середовища та культурної спадщини, землекористування та забудова, принципи розміщення великих торговельних, енергетичних, екологічно небезпечних об’єктів, напрямки розвитку транспортної та соціальної інфраструктури, інженерних мереж, визначення територій, що потребують детального планування та ревіталізації, принципи розміщення найважливіших інвестиційних проєктів суспільного призначення.

Просторова політика дозволяє вже формувати сценарії, а спільна цифрова геопросторова модель території – моделювати ті чи інші рішення. А це вже цифрова регіональна політика – Smart City як воно має бути, чи навіть більше.

 

Автори: Григорій Мельничук, Мирослав Кошелюк, Ірина Тетеря, консультанти Проєкту Ради Європи «Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України»

Думки, висловлені в цій статті, є відповідальністю авторів та авторок і не обов’язково відображають офіційну політику Ради Європи.

---

Стаття підготовлена у рамках Плану дій Ради Європи для України на 2023–2026 роки «Стійкість, відновлення та відбудова» в межах проєкту «Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України», що реалізується Центром експертизи багаторівневого врядування при Конгресі місцевих та регіональних влад Ради Європи.